驻京办千年“进化史”
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作者：王铁
文章来源：辽沈晚报
从唐代至今，驻京办无论如何称呼，都是一种已有条件的结果，即便砍掉这个果子，只要这些条件依然存在，它还会以各种形式隐性存在，难说再见……
▲“撤办令”面前，心中有鬼的一些驻京办没底了。
◆驻京办何去何从？
“撤办”前奏
2005年7月23日，《 望》新闻周刊发表《“驻京办”：地方第二行政中心？》一文，详细揭开了“驻京办”存在的腐败沉疴，立刻在社会上引起强烈反响，引起中央高层的关注。
2006年，调查整顿驻京机构被中纪委列为重点任务之一。
2006年1月5日，中纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”。
2006年2月27日，国务院机关事务管理局（简称国管局）召开廉政工作会议。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局具体酝酿拿出改革方案并择机公布。
2006年11月，国管局官方网站发布调研报告，提出对52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革思路。
2007年初，中纪委第七次全会上，三次提到了驻京办的腐败问题，要求纪检监察部门协助有关部门整顿和规范地方党政机关及国有企业驻京办事机构，认真开展专项清理，切实加强监管。
据《瞭望》新闻周刊1月23日报道，国家有关主管部门刚刚出台了一个“关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理”的红头文件。此文件涉及三个层面：部分予以保留；部分经所在省（区、市）人民政府核准后，方可保留；部分被列入撤销范围。
据不完全统计，目前在北京，副省级以上单位的驻京办有52家，市级单位驻京办520家，县级单位驻京办5000余家。如果加上各级（主要是省）政府职能部门及各类开发区管委会设的联络处（或办事处）、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。来自高层的信息显示，在未来6个月内，其中的数千家驻京办将被撤销。
而来自《北京日报》的消息则是：该文件目前只是草案，还在修改中，但“撤办令”确有其事。
百度搜索中，关于撤销驻京办的新闻报道，在短短两天之内竟有22600条。驻京办为何物？为何会引起人们如此关注？
驻京办的千年前世
其实驻京办古已有之，在唐宋两代叫“进奏院”。不过在古代，一般只有省一级单位才有设立驻京机构的资格。
进奏院在唐朝中期出现，一般由政府设立的道（大小相当于今天的省）或节度使的藩镇派出，费用也由地方承担。由于唐朝中期以后地方节度使独揽军权、财权，皇帝也忌惮三分，因此其驻京办也受到重视。那时进奏院设在皇城要地，占地面积在1100平方米左右，鼎盛时期进奏院长官竟拥有副宰相的地位。唐朝后期，甚至出现地方驻京办人员暗杀京官的情况。
到唐朝后期，这种进奏院在长安多至50多个。为了获取中央的情报，进奏院获得地方提供的充足经费，甚至承担起银行、汇兑的职能。从唐宪宗时开始，各地在京师的商人，将售货所得款项交付各道驻京的进奏院，由进奏院开具“文牒”或“公据”，一联交给商人，一联寄往本道。商人无论是由地方前往京城，还是由京城回到地方，身上都不用携带大量钱币，可以轻装赶路，到了再兑现，类似于今天的支票。
从宋太祖开始，进奏院的官员改由中央委派，主要职能是向地方传达中央的政令。宋代进奏官员最多时有一百多人，他们的主要经费是皇帝划拨的，其中最大的一块是镂刻雕版的费用。这些进奏官员定期把朝廷政令刻成雕版，由驿马送到地方，然后印成纸张文本给地方官观看，这也是中国早期的时政类报纸。由于邸报印得太多太滥，甚至出现宫中私人生活泄露的情况，有进奏官因此受到处罚。
而进奏院也成为唐宋两代地方官员与京官和京城名士的社交场合，宋代就出现过以惩治腐败为名，打击在进奏院内集会的士人的情况。由于在进奏院里激烈地议论朝政，公元1044年，北宋著名诗人苏舜钦与其馆阁同僚被北宋朝廷的官员盯上了。苏等人把进奏院日积月累的废纸出售，建立了一个“小金库”，用“鬻故纸公钱”召妓饮酒，结果受到严厉查处，《宋史》记载“同时会者皆知名士，因缘得罪逐出四方者十余人”，史称“进奏院狱”或“邸狱”。
进奏院在元代被废止，但地方官员进京为各种事项活动的历史在明清两代从未结束过。
清代乾隆皇帝上谕中屡次提到的“提塘”，即是清代各省总督、巡抚派驻京师的联络官，其职责本仅限于投递本省与京师各官署往来文书。而在实际工作中，“提塘”还承担了很多任务，比如夏冬两季奉送“冰炭费”，打点各衙署官吏；再如“串通军机处写字之人”传递内幕信息，发回供本省督抚判断高层动态及政治风向。故被督抚们倚为亲信，待遇丰厚。
同时，各省还在北京建有民间联谊性质的“会馆”，沟通家乡与京师之间的联系，无论官民绅商，皆可参与，会馆渐渐成为政治和社会活动的重要场所。湖广会馆就曾名重一时。
进入民国之后，会馆开始走下坡路，而各省都督、主席、省长以及各派军阀，先后在北京、南京设立驻京办事处，负责交际、筹饷，“驻京办”一词正式出现在历史舞台上。
驻京办的60年今生
新中国成立之初，中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制，商讨建设立项，审批调拨物资的事宜，而当时的交通和通讯都不发达，地方党政部门为了保持与中央的随时联络，需要一个派驻北京的办事机构，负责文件传送，沟通上下。
1949年，新中国第一个驻京办——内蒙古驻京办就是带着这种使命设立的。记者打开内蒙古自治区人民政府驻北京办事处的网站，上面记录着这个办事处成立的最初状况：
办事处处级建制，下设办公室、招待所（均为科级）。编制33人，其中：行政干部11名，警卫战士10名，其他工勤人员12名。
办事处的主要任务是，协助处理有关内蒙古自治区方面的各项事宜，确保军务、政务、财务以及和平建设工作的开展；对在北京居住或在北京有房地产的蒙古族上层人员进行登记；在他们中间有针对性地宣传党的方针、政策，进行统战工作；对少数敌特分子和他们的居所进行监控，并对其中一部分藏匿枪支弹药和电台者进行收缴；接待并负责内蒙古自治区来京办事的公务人员的食宿及保卫工作等。
通过这段描述我们可以看出，当时新中国刚刚建立，各种不稳定因素依然存在，而具有民间团体性质的会馆，有些成为敌特势力潜伏的场所。上世纪50年代后期，很多会馆被取缔，取而代之的是各省区市政府驻京办事处。一份历史资料显示，1958年至1959年间，共有28个驻京办事处成立，且全是省一级的驻京机构。
然而，驻京办的发展并非一帆风顺，“文革”期间，驻京办被全部撤销。
直到改革开放后，国务院恢复了各省市自治区的驻京办事处，并增设了计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。上世纪80年代以后，驻京办的数量迅速增长，驻京办渐渐进入了繁荣期。“各省市纷纷设立驻京办有深刻的体制背景，其中一个是当时的财政体制。 ”北京大学政府管理学院的李成言教授说，我国1994年实行分税制，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，一些地方政府为了寻求更多的资源，纷纷设立驻京联络机构。
驻京办，办什么？怎么办？
2006年，时任国家审计署审计长的李金华，将驻京办形容为“跑部钱进”办，同年1月5日，中纪委第六次全会也明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风。 ”
在很多人眼里，驻京办的工作就是“迎来送往、沟通上下”，拉关系、跑项目、接待领导在京的吃喝住行。应该说，那是许多驻京办工作职能的重要组成部分，甚至在很长时间里是最主要的职能。
改革开放以后，驻京办的工作重心已经由行政事务为中心转向以经济服务为重心。驻京机构的主要职能便是为当地的经济发展收集信息，承办各种中央指定项目所需的手续和文件，也会尽可能争取各项事业所需的物资、资金和指标。
这种情况的出现，有着深刻的体制背景，当时的国家计委、国家经委、财政部、外经贸部等，掌握着大量的项目、物资、资金、进出口的审批权。对于开足马力搞建设、扩大对外开放的各省市来说，这是一批最宝贵的资源。因此，驻京办的首要任务就是与这些部门打交道，跑资金，跑项目，为本省经济发展服务，被称之为“跑部钱进”。
但这种“跑部钱进”逐渐变味。为了争取到资金和项目，各驻京办争相请客送礼，几乎所有驻京办都附设了宾馆、酒店，除了宴请部委官员，也用来接待本省领导。挥霍浪费成为普遍现象。2009年初，河南许昌、漯河两市驻京联络处耗资66万余元购买假茅台酒事件炒得沸沸扬扬，而有的地方官员为了自己的升迁或别的好处，也常命驻京办打点。以致有的市政府驻京办，实际成了市委书记或市长个人的驻京办。
由于驻京办直接为领导服务，“责任重大”，且远离派出地，因而财大气粗，当地监管部门鞭长莫及，既管不着，也不敢管，甚至不想管，因为谁来北京都需要驻京办帮忙。而驻京办又普遍设立一大批服务场馆和企业，经营管理关系扯不断理还乱。久而久之，腐败现象日益严重。据测算，大大小小驻京办每年耗费以数百亿计。
国外驻“京”办都干啥？
美国各州县有“驻京办”吗？有一本书《硬球》回答了这个问题，那本书描写各州参议员、众议院的助手在华盛顿的旅馆、咖啡厅打探、交流各类信息，然后做出对自己老板有利，也意味着对所在州选民有利的决策。可以说，美国各州的两名联邦参议员和人数不等的众议员，有点“驻京办”官员的味道，他们必须在国会里为本州争利益，否则就会被选民抛弃。
德国各州的“驻京办”是一个政府性质的宣传文化服务机构，其功能主要是给州政府来首都柏林访问的代表团提供后勤支援、向首都公众人士提供本州的资料、回复公众对本州的相关查询，以及处理本州居民在首都的求助个案。
德国各地“驻京办”很少出现丑闻，主要是德国政府管理严格：第一，“驻京办”里虽然有餐厅，但主人客人一般都是自己付账；第二，联邦政府设有专门的事务管理局，负责对各“驻京办”的管理和协调工作，凡有不良现象，将送至检察机关处理；第三，联邦政府和各州政府每年都要对“驻京办”进行考核和审计。
俄罗斯各联邦主体在莫斯科常设办事处是前苏联时期延续下来的做法，其主管都是由当地行政长官非常信任的高官担任。各办事处的主要职责除了向联邦政府汇报情况外，还有搜集对地方有用的信息、宣传当地文化和旅游资源的任务。这些办事处被禁止拥有自己的经济实体，如宾馆、饭店等。
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清水江
发布于2010-02-02 01:03:17
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驻京办：地方“第二行政中心”
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作者：李松
在北京，随处可见全国各省、自治区、直辖市驻京办事处及其地、市、县驻京联络处（以下通简称“驻京办”），这些看似普通的外地特派驻京机构，形成京城特有的一道风景线。
根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司提供的数据显示，截至目前，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处５２家。但记者调查了解到，至于未经批准的大型国企和地方政府、亦或地方政府某一部门在北京设立的办事处、联络处更是不计其数。
“驻京办”在促进派出地和首都北京的经济发展上发挥了重要作用。但由于种种原因，近年来“驻京办”工作人员职务犯罪人数不断攀升，许多省（市、区）发生的震惊全国的腐败案件，其驻京机构相关负责人都榜上有名。
事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题亟待国家主管部门进行规范与解决。
“活动”能量超乎想像
日前，北京市官方网站“首都之窗”发布《关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定》，欢迎各地政府和企业来北京设立办事机构。其中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府所辖政府部门、地级市人民政府包括行政公署，州、盟、区人民政府、县或县级市人民政府，各地区规模以上企业，可以在北京市设立一个驻京联络处。”
记者了解到，“驻京办”的历史起源可追溯到早年的同乡会和会馆之类。当时，它的功能不外乎沟通家乡与京师之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人在京的合法权益等等。随着时代的发展，“驻京办”也绝不仅仅是名称的改变，其职能、作用早已有了极大的丰富和拓展。
从上世纪９０年代初至今，各省、自治区、直辖市的“驻京办”在北京纷纷兴建集联络、接待和服务功能于一体的办公大楼，这些占据京城黄金地段的驻京办事机构一般以省名命名所在楼宇，几乎都是星级豪华酒店。
而“驻京办”的接待对象和服务功能也发生了巨大变化，其主要职能有两项：一是招商引资，跑部委，要项目，收集信息；二是接待地方来京办事的领导及有关工作人员等。
华东某省一位不愿透露姓名的官员告诉记者，从某种意义上讲，“驻京办”已成为地方政府和党委的驻京“大使馆”，其工作人员的“牛气”，以及他们在京城巨大的活动能量和对派出地经济发展的影响，一般人根本无法想像。
有这么一个极端的例子。２００２年５月１２日下午３时４０分左右，北京高富水大爷亲身验证了“驻京办”的“牛气”——被一辆车弄翻在地不要紧，还被肇事者一通猛揍。这位“牛气冲天”的肇事者一边打人一边叫嚣：“你知道我是干什么的吗？”这位主儿之所以敢这么“牛气冲天”，是因为他有一个特殊的身份——黑龙江省交通厅驻京办工作人员。
记者了解到，“驻京办”人员类似的优越感，普遍来源于他们的“神通广大”。他们有自己“联络图”，关系网纵横交错。这些终日穿梭于国家各部委机关及北京市有关单位之间的驻京机构负责人，也确为当地的经济发展和建设做了很多工作，尤其在开展多层次、多渠道的横向经济协作公关上，为家乡发展作出了贡献。
当然，各“驻京办”的神通广大，与其平时苦心经营分不开。每逢年节，各“驻京办”都要把当地领导请到北京，广邀有职有位的“家乡人”，举办盛大的“迎春团拜会”、“同乡会”、“联谊会”，其目的只有一个：联络“老乡”之间的感情，编织和扩大在京关系网。
“一般来说，‘能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人。’是对‘驻京办’主任的最低要求。”由此，向有关领导以及上级主管部门进行“公关”，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专研的一门学问。
难道一定要采取这种非常规运作模式吗？
广东省某市驻京办主任则反问记者：“现在地方政府要批项目，拉经费，不与中央相关职能部门建立好关系，怎能有所作为？”
公款接待“大本营”
四川省某市一位“驻京办”主任在接受记者采访时曾坦言：“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。说到公关，就是对部委司局负责人的喜好了如指掌，再据此陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏，或买字画、古玩。礼物不在贵，贵了给人家添麻烦，也不能太便宜，关键是要投其所好。”
他的工作箴言是：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标。”
而与上述工作相比，“驻京办”主任们感到最耗时、最无奈、最麻烦的任务还是对当地来京官员或官员家属的迎来送往。
“接机、送机，安排好吃、喝、住、行及购物是最基本的。还要时时听取意见。既然来了，就要事事想到，做好，让他们高兴来，高兴去。”
江苏某市一位驻京办工作人员透露，一般当地领导来京之前，“驻京办”已经把领导喜欢住的房间、喜欢吃的饭菜，出行车辆、随从人员以及来京日程事无巨细地安排好了，还要认认真真地检查一遍，不敢有半点疏忽。
湖南省某地区“驻京办”负责人无奈地告诉记者：“某些领导或他们的家属到了办事处，如同昔日皇帝到了‘行宫’一样，办事处要提供全天候服务。我做了３年的主任，不知去过多少次长城、故宫了。不陪不行啊，谁也得罪不起。”
而官员及其家属来京后的所有开销，基本上也由办事处公款支付。若遇到讲原则的领导交上一点住宿费或饭钱，“所有的人都会觉得不可思议”。
这位负责人还透露说：“一些领导有时会表示不住在‘驻京办’，‘不给办事处同志添麻烦’。但这并不表示‘驻京办’就没事了。相反，识相一点得把领导安排住到五星级酒店。一晚就好几千元哪，相当我们那里一个农民家庭一年的全部收入！”
监管缺位下的黑洞
事实上，近年来在全国引起震荡的一些腐败大要案中，“驻京办”负责人的名字已经时时出现其中——
在河北省原国税局局长李真案中，河北省政府驻京办事处原主任王福友（正厅级）因贪污、挪用公款、受贿三罪被判无期徒刑；成克杰案中，广西壮族自治区政府驻京办事处副主任李一洪犯贿赂罪被查办；沈阳“慕马案”中，沈阳驻京办事处主任崔力（正厅级）大肆索贿钱财，贪污公款被惩处；大庆市国税局局长那凤岐贪污受贿案中，原大庆驻京办事处办公室副主任李洪波与那凤歧勾结共同贪污被查处；广州市原政府驻北京办事处副主任兼北京广州大厦筹建办公室副主任詹敏（副厅级）受贿２０万元被查处；江苏省驻京办原主任吴廷祥（正厅级）因受贿、挪用公款、玩忽职守三罪被判刑１９年……
记者在采访中了解到，上述神通广大的“驻京办”负责人之所以陷入犯罪深渊，主要有两个原因：
首先，管理与监督失控。根据《国务院机关事务管理局职能》第十二条规定，管理局“负责各省、自治区、直辖市及副省级市人民政府驻京办事处的管理和协调工作。”然而各“驻京办”的人事、行政管理、业务工作和思想政治工作，均主要还是由其派出部门负责管理。同时，管理局也“协助派出单位管理各办事处党政领导干部，进行监督检查，处理违法违纪问题。”
用人权在地方手上，国务院机关事务 管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作方式常享有多种“豁免权”，当地政府大多睁只眼闭只眼。
其次，职能异化形成腐败链条。某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇，实际上其职能已经异化，为地方党政官员服务成为其最主要的工作职责。
而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办”为自己谋求升官晋级和发财的机会，或寻找政治靠山，一有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。
“驻京办”应回归其公共服务功能
采访中，一些专家学者对各级地方政府是否均有必要设立“驻京办”提出质疑。他们认为“驻京办”虽在促进派出地与京城的经济发展方面发挥了重要作用，但付出的社会成本非常高。在交通便利、电子通讯高度发达、网络交易方兴未艾的今天，“驻京办”的职能是加强、还是弱化值得商榷。
“‘驻京办’应适当回归其公共服务功能，尽量减少负面影响。”中国人民大学行政管理系教授、博士生导师毛寿龙认为，“驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。
他建议各级政府“驻京办”在目前应适当拓宽民本内涵，回归其本来面目，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。
“如果有必要的话，还可借助公共平台提供具体服务指南，如公民进京可得到的协助范围、条件，以及紧急援助电话和地址等。‘驻京办’绝不能仅仅成为给领导个人服务的‘驻京办’，搞名正言顺的‘特殊化’。当然，如果首都以后在这些公共服务功能上发展很完善的话，‘驻京办’在这方面的功能也可以尽量弱化。”
北京大学政府管理学院教授、博士生导师李成言则认为，在“驻京办”的管理上，应建立一套切实可行的长效监督管理机制。“解决“驻京办”监管失控的问题，需要双管齐下，一方面中央对大大小小的“驻京办”来一次清理，该保留的予以保留，该撤销的一定撤销。保留的要登记造册，规范管理，财务透明，接受审计。另一方面，需要增加相关部委项目审批过程的透明度，对过于集中的项目审批权给予相应制约。终止‘驻京办’‘跑部钱进’的源头驱动力。”
北京中盛律师事务所杜立元律师建议，国家审计部门对“驻京办”每年要进行统一、严格的独立审计；主要负责人离任要进行经济审计；一定级别领导干部及家属入京须申报，并将其住址向组织部门登记备案。
“从法治的角度来考虑管理，则最好由国务院制定《外地政府（企业）驻京办事处管理条例》，明确‘驻京办’的机构定位、监管权限、法律责任等等，这样方能兴利除弊，严格管理。”
